近年、一部の公文書へのアクセス制限をめぐり、歴史研究者たちとの間で大きな論争が巻き起こっている。アーキビスト、歴史学者、各種団体からなるグループは、50年を超える「機密指定」文書(いわゆる「極秘」「秘密」指定の公文書)へのアクセスを制限する2011年の省庁間指令の緩和を求め、コンセイユ・デタ(国務院)に不服申立てを行った。この問題の核心を探るため、450キロメートルを超える公文書を所蔵する超近代的な施設――セーヌ=サン=ドニ県ピエールフィット=シュル=セーヌの国立公文書館を訪ね、同館資料部長で一般文化財主任学芸員のエマニュエル・ルソー氏に話を聞いた。
国立公文書館に所蔵される、「秘密」指定の後「機密解除」された文書の一例。
セーヌ=サン=ドニ県ピエールフィット=シュル=セーヌの国立公文書館。©Bernadette Arnaud
1万5000筆の署名が問う「前例のないアクセス制限」
サイエンス・エヴニール:コンセイユ・デタへの不服申立てと同時に、研究者グループは請願活動を展開し、現在までに1万5000筆の署名を集めています。「国家の現代公文書への前例のないアクセス制限」を非難し、1970年以前の機密文書へのアクセスを認める法律の遵守を求めています。これはどういうことなのでしょうか。
エマニュエル・ルソー:現代史研究者たちは実際に懸念を表明しています。彼らは、50年を超えた機密指定文書の一部にアクセスできない状況に反応しており、これは「期限を過ぎれば文書は閲覧可能になる」と定めた2008年の法律に反すると考えています。今回の騒動は、実は複数の法令の不整合が積み重なった結果なのです。市民による行政文書へのアクセスを規定する1978年の法律の上に、1979年と2008年の公文書法が重なり(現在はいずれも文化遺産法典に組み込まれています)、さらに2011年には省庁間指令が公布されました。
「状況を完全に理解するには、時間をさかのぼる必要があります」
なぜ今、この論争が勃発したのでしょうか?
行政全体の頂点に立つ政府総事務局が、ある日突然「機密に関する法令を厳格に適用する義務」を再確認したからです。その結果、以前は閲覧できていた文書にアクセスできなくなった歴史研究者たちは、大きな混乱に陥りました。
詳しく教えていただけますか?
状況を完全に理解するには、時間をさかのぼる必要があります。1979年の公文書法は、公的公文書へのアクセスを合理化することで現代史研究の発展を促進しました。同時に、早期アクセスのための例外手続きの創設により、歴史研究者はまだ自由に閲覧できない文書にもアクセスできるようになりました。さらに2008年の公文書法は、現代公文書へのアクセスを拡大するために必要な期間を大幅に短縮しました。これにより、たとえば第二次世界大戦(1939〜1945年)やアルジェリア戦争(1954〜1962年)の公文書研究が発展しました。これらの資料の大部分は、それまでアクセス不可能だったものです。研究者は、歴史的または統計的研究といった正当な理由があれば、これらの文書への早期アクセスを申請できたのです。
何が現在の混乱につながったのでしょうか?
2011年まで、「機密指定」文書――つまり「極秘」または「秘密」のスタンプが押された文書――の保存期間を管理していた指令は、2008年の法律と完全に整合していました。自由閲覧ができない期間は25年または50年で、期限に達した文書を自由に閲覧できるようにするためには、正式な「機密解除」の手続きは必要ありませんでした。ところが2011年、「省庁間一般指令1300」(IGI 1300)が採択され、日付にかかわらず機密指定文書に正式な機密解除手続きが義務付けられました。正式な機密解除とは、文書を作成した行政機関(内務省や軍事省など)に対し、当該文書に専用のスタンプを押す形で機密解除の決定を下すよう求めることです。しかし、この手続きに導入された形式主義は……正直に言えば、2015年まで私たちには見落とされていました。
2015年に何が起きたのですか?
2015年、第二次世界大戦中の従来アクセス不可能だった公文書へのアクセスを自由化する政令の準備作業の中で、フランスにおける機密文書を管理する行政当局、すなわち首相府直属の国防・国家安全保障総事務局(SGDSN)から、機密指定文書には正式な機密解除が必要だという再確認を受けました。事情の複雑さを理解するには、1998年のいわゆる「ジョスパン通達」が第二次世界大戦中の一部の公文書へのアクセスを自由化していたことも踏まえる必要があります。2015年、私たちは「1998年以降研究者が閲覧できてきた文書の中には、『秘密』指定のものが多数含まれている」ことを行政当局に指摘しました。そして1998年当時、IGIは文書の正式な機密解除を求めていませんでした。慣行としては、一般的な例外措置が機密解除に優先すると解釈されてきたのです。
その後、IGI 1300の厳格な適用が求められたのですか?
その通りです。しかし、研究者がこれまで一部の文書を実際に閲覧できていた以上、アクセスを一方的に遮断することは困難だと私たちは考えました。ところが今日、SGDSNは私たちに対し、正式な機密解除がない限り、50年を超えた文書であっても機密指定文書を閲覧不可とする法令を厳格に適用するよう、公式に求めています。その結果、機密解除申請を要する多くの文書を自由閲覧の対象から外さざるを得ませんでした。これは私たちアーキビストにとって本当に苦痛であり、歴史研究者にとっても衝撃でした。機密解除の決定を待つ時間は非常に長くなりがちです。文書を作成した行政機関には守るべき期限が特にありませんが、現代史研究者や博士課程の学生にとって、こうした遅延は到底理解できるものではありません。
「機密」は「秘密」より機密度が低い――多層化する機密区分
こうした一連の混乱は、歴史研究者コミュニティに深刻な波紋を広げました。2015年以降、私たちはIGI 1300の要件にできる限り対応するため、機密指定文書の棚上げとそれに伴う機密解除申請を管理する内部手続きを整備してきました。エリゼ宮から民間航空総局まで、軍事省や内務省、諜報機関、原子力庁(CEA)など、40を超える作成機関が私たちと常時連携しています。2016年以来、8349点の文書が個別に機密解除され、さらに約2300箱が丸ごと機密解除されました。
請願に署名した歴史研究者たちは、「秘密」といっても色々あるとも指摘しています。1944年6月6日のノルマンディー上陸作戦の計画図――「秘密」指定のスタンプを持つ――を、第二次世界大戦終結から75年も経ってまだ非公開にする必要があるのか。あるいはエリゼ宮とコロンベ=レ=ドゥズ=グリーズの間を移動したドゴール将軍の愛車DSの経路など、もはや重要ではないのではないでしょうか。そもそも、誰が機密指定を決めるのですか?
特定の時点における情報の機密度は、文書を作成した機関が決定します。たとえば、国家の安全保障、国家元首の警護、核に関する秘密などに関わる一切が対象となります。
機密文書には複数の機密レベルがあるのですか?
「機密(confidentiel)」指定文書は、「秘密(secret)」「極秘(top secret)」「防衛秘密(secret défense)」「極秘防衛(très secret défense)」の文書よりも機密度が低くなります。その他の機密レベルも存在しますが、国立公文書館には関わりません。当館では「防衛秘密」レベルまでの文書のみ保管が認められています。加えて、時代とともに機密区分の名称も変遷しており、事態はいっそう複雑になっています。幸い、2020年初頭以降の政令によりこの状況は簡素化される見込みで、近いうちに「防衛秘密」と「極秘防衛」の2段階のみになります。
さらに厳格な機密区分もあるのですか?
はい。特に核の応用や兵器の分野、そして抑止政策や核戦略に関わるすべてがそうです。これらの文書は国立公文書館には保管されていません。
許可なく機密指定文書を閲覧すると、どのようなリスクがあるのでしょうか?
それは「機密漏洩」と呼ばれ、刑法上の犯罪とみなされます。懲役刑に処せられ得る重大な行為です。
1961年1月と3月に発行された、首相府管轄の対外治安総局による「秘密」指定の情報メモ。©国立公文書館
「国立公文書館」とは
1790年の憲法制定議会の政令によって設立された国立公文書館は、軍事省、財務省、外務省の所蔵分を除く、フランス国家中央機関の公文書を保存しています。本館は現在ピエールフィット=シュル=セーヌに所在し、その他の資料はパリやフォンテーヌブローなどの各拠点に保管されています。これらの拠点全体で、7世紀以降のフランスの歴史を記録しています。
公的公文書へのアクセスに関する法定期限
文化遺産法典のL213-1条からL213-8条は、公的公文書の閲覧制度を規定しています。まず公文書は原則として当然に閲覧できることが確認されており、その上で、閲覧が自由になる期限が定められています。主な期限は以下の通りです。
- 政府審議の秘密を害する文書:25年
- 開示が国防の秘密、外交政策遂行における国家の根本的利益、国家の安全、公共の安全、人の安全、プライバシーの保護を害する文書:文書の日付またはファイルに含まれる最も新しい文書の日付から50年
- 裁判に係属した事件に関する文書:75年(未成年者に関する場合は100年)
- 核兵器・生物兵器・化学兵器、または同等レベルの破壊力を直接・間接に持つその他の兵器の設計、製造、使用、配置を可能にする情報の拡散につながる恐れのある公的公文書:期限なし
「秘密」指定の保護対象とは
秘密の保護は、防衛および国家安全保障に関わるあらゆる活動分野――政治、軍事、外交、科学、経済、産業など――に及びます。開示によってフランスの防衛および国家安全保障を害する恐れのある情報が対象となり、国際機関や外国との間で交換された情報も保護され得ます。秘密の保護は、公的・私的領域の双方に適用される責任の連鎖によって担保されており、国防・国家安全保障総事務局(SGDSN)がその国家安全保障当局です。
「秘密」文書はいつから存在したのか
高度な機密性を持つとされる文書は、古くから存在していました。旧体制(アンシャン・レジーム)下には、ルイ15世の治世に制度化されたいわゆる「王の秘密」がありました。フランス革命期には、当時は封建制や宗教、君主制の弊害を暴くことが目的だったため、これらの文書はむしろ公開されました。それでも革命期には、特に軍事分野を中心に「秘密」と称される文書が作成され続けました。この流れは19世紀を通じて第二次世界大戦の終結まで続き、今日のような保護文書の制度化は、1950年代初頭に各保護レベルを定める明確な法令が整備されたことにさかのぼります。