1991年、ソ連崩壊と核兵器の行方
1991年、ソビエト連邦は崩壊しました。ベラルーシとカザフスタンは、ソ連崩壊後に自国領内に残った核兵器をロシアへ引き渡すことに同意しました。しかしウクライナだけは、自国の安全保障への強い懸念から態度を留保し、交渉を重ねながら何らかの保証を求め続けました。
ソ連崩壊は、後継国家であるロシア連邦の国境外に残された核兵器という重大な問題を生み出しました。その相当な部分――当時のイギリス、フランス、中国の合計を上回るとさえ推定される規模――がウクライナ領内に残っていました。ただし問題は、そもそもウクライナにこの核兵器を使用できる能力があったのかという点です。
一部の見解によれば、ウクライナが持っていたのはいわゆる「ネガティブ・コントロール」、すなわち弾頭の発射を阻止することしかできない権限だったとされます。1992年5月23日、START-I(第一次戦略兵器削減条約)のリスボン議定書のもとで、ロシア、ウクライナ、ベラルーシ、カザフスタンの4カ国は同条約に基づく義務を引き受け、後の3カ国は核拡散防止条約(NPT)の非核兵器国となることになりました(ベラルーシは1993年、カザフスタンは1994年に加盟)。
ブダペスト覚書に先立つ三者間協定の調印後の様子。左から米国のビル・クリントン大統領、ロシアのボリス・エリツィン大統領、ウクライナのレオニード・クラフチューク大統領。1994年1月14日(写真:William J. Clinton Presidential Library、パブリックドメイン)
交渉の遅れとウクライナの思惑
ウクライナは、ロシアとの国境画定作業が長引く中、自国の安全と主権の尊重を懸念して署名を先送りしました。クリミアの地位も大きな懸案でした。そこで同国は、手つかずのまま残された核兵器を外交交渉の切り札、あるいは抑止力として活用しようとしたのです。
同時にウクライナは、アメリカに対して、最も緊密な同盟国に提供される水準の安全保障の保証を期待していました。しかしアメリカは、法的拘束力のある保証をウクライナに与える用意はありませんでした。三カ国間の取り決め(1994年1月14日の三者声明など)により、ロシアはウクライナへ原子力発電所用の燃料集合体を供給し、アメリカは核兵器の廃棄のために少なくとも1億5000万ドルの資金・技術援助を提供することが決まりました。
安全保障の保証は、ウクライナのNPT加盟と引き換えに実現するはずのものでした。これはウクライナが期待していた形ではありませんでしたが、国際的な圧力は強まる一方でした。同年11月16日、ウクライナ最高会議(ヴェルホーヴナ・ラーダ)はついに、安全保障の保証について書面による確認を得ることを条件に、非核兵器国として条約に加盟することに同意しました。
これらの保証は、1994年12月5日、ブダペストで開催された欧州安全保障協力会議(CSCE)首脳会議の場で確認されました。そしてまさにこの日、ブダペスト覚書が調印されたのです。
ブダペスト覚書の全文
ウクライナ、ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国
ウクライナの核拡散防止条約加盟に関連する安全保障の保証に関する覚書
ブダペスト、1994年12月5日
発効:1994年12月5日(署名時)
正文言語:英語、ロシア語、ウクライナ語
国連事務局への登録:ウクライナ、2014年10月2日
ウクライナ、ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、
- ウクライナが非核兵器国として核拡散防止条約に加盟したことを歓迎し、
- ウクライナが一定の期間内にその領土からすべての核兵器を撤去することを約束していることに鑑み、
- 冷戦の終結を含む世界の安全保障情勢の変化が、核戦力の大幅な削減を可能にする条件を生んだことに留意し、
以下を確認する。
第1項 ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、CSCE最終文書の原則に従い、ウクライナの独立、主権および既存の国境を尊重するコミットメントを再確認する。
第2項 ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、武力による威嚇または武力行使を、ウクライナの領土保全または政治的独立に対して控える義務を再確認する。また、自衛または国際連合憲章に合致するその他の場合を除き、いかなる武器もウクライナに対して使用しないことを再確認する。
第3項 ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、ウクライナの主権に固有の権利の行使を屈服させ、自らに利益をもたらすことを目的とする経済的強制を用いないコミットメントを、CSCE最終文書の原則に従い再確認する。
第4項 ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、ウクライナが核兵器の使用を伴う侵略行為の被害者となり、またはその威嚇の対象となった場合に、非核兵器国である核拡散防止条約加盟国としてのウクライナを支援するため、国連安全保障理事会による即時の行動を求めるコミットメントを再確認する。
第5項 ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、ウクライナに関して、核拡散防止条約の非核兵器国に対して核兵器を使用しないコミットメントを再確認する。ただし、当該非核兵器国が核兵器国と連合または同盟を組んで、自国、自国の領土・属領、自国の軍隊、自国の同盟国に対して攻撃を行った場合はこの限りではない。
第6項 ウクライナ、ロシア連邦、グレートブリテン及び北アイルランド連合王国、アメリカ合衆国は、これらの義務に関して疑問を生じさせる状況が生じた場合には、相互に協議を行う。
本覚書は、署名の時点で効力を生じる。
ウクライナ語、英語、ロシア語により、同等の効力を有する4部が作成された。
- ウクライナのために:レオニード・D・クチマ
- ロシア連邦のために:ボリス・N・エリツィン
- グレートブリテン及び北アイルランド連合王国のために:ジョン・メージャー
- アメリカ合衆国のために:ウィリアム・J・クリントン
覚書のその後――歴史が下した判定
ブダペスト覚書は法的拘束力を伴う条約ではなく、政治的な「保証」にとどまるものでした。2014年のロシアによるクリミア併合、そして2022年の全面侵攻により、覚書の核心をなす「既存の国境の尊重」と「武力による威嚇・行使の禁止」は露骨に踏みにじられました。この結果、「ウクライナは核兵器を手放すべきではなかったのではないか」という論争が国際的に再燃しています。核拡散防止という理念と、個別国家の安全保障との間の緊張を浮き彫りにした事例として、ブダペスト覚書は今なお国際関係論における重要な研究対象であり続けています。
参考文献
- Kleczkowska『ブダペスト覚書――国際協定か、無拘束の合意か』、「判決の権威」第20号/2021年。
- Jędrowiak『国際関係分野における英国の分析――2015年のレビュー』、「戦略レビュー」第9号/2016年。
- 『ウクライナの核拡散防止条約加盟に関連する安全保障の保証に関する覚書。ブダペスト、1994年12月5日』、「条約集。国連事務局に登録または寄託され記録された条約および国際協定」、第3007巻/2014年。
- Rydel『国際法の観点から見たロシアによるクリミア併合』、「Historia @ Teoria」第1号/2018年。