2010年にスリナムでデシ・ボウテルセが大統領に選出されたとき、彼には1982年12月8日の「12月殺人事件」――15人の政敵の処刑――をめぐる刑事事件が依然として残っていた。当時、この事件こそがオランダがスリナムとの開発協力関係を停止した理由だとされてきた。しかし、人権侵害が本当にその決断の核心だったのかどうかは、疑問が残る。
独立直後から生じていた亀裂
1975年のスリナム独立後、同国は複数年開発計画(MOP)を通じて15年以内に経済的自立を達成することになっていた。オランダはこのために35億ギルダーを拠出し、両国の合意は「オランダ・スリナム開発協力条約」として正式に取り決められた。ところが、義務の解釈をめぐる対立はすぐに表面化した。
「苦難への慰謝料」と化した援助金
この状況について、パラマリボ駐在のオランダ大使H・レオポルドは1978年2月、外務省宛ての書簡の中で簡潔に述べている。それによれば、スリナムの政治家や官僚が合意を無視し、35億ギルダーを「植民地支配に伴う苦難と一方的な経済的搾取に対する一括払いの補償金」とみなしていたため、開発援助はほとんど前進しなかったという。
レオポルドの見立てでは、スリナムはこの条約を、義務を負うのがオランダ側だけの一方的な協定だと捉えていた。そこで大使は、MOPが「スリナムで入念に、愛情を込めて、理想主義をもって、時に扇動的な調子で発表されながら、一度も読まれないか実行されないか、あるいはその両方のまま、計画や助言の膨大なアーカイブに葬られる」ことを避けたいなら、開発関係を抜本的に見直すべきだと外務省に訴えた。
こうした警告を受けて、当時の開発協力相ヤン・デ・コーニングに対し、抜本的な政策転換を図るべきとの公式な助言が提出されたものの、当初は具体的な措置は取られなかった。オランダ外交官がスリナム側の担当者に合意の履行を迫ると、新植民地主義だという非難と強い反発に直面した。オランダには、事態を打開できる好機を待つしか手がなかった。そしてその好機は、1980年2月にデシ・ボウテルセがクーデターで権力を握ったときに訪れたかに見えた。
新植民地主義という非難
教育大臣(後に開発協力相となるエーフィエ・スコーの夫)アリー・パイスの提言を受け、閣僚評議会はスリナムへの開発援助を法的に停止できるかどうかの調査を決定した。しかし外務省の法律顧問W・リファーゲンは、「現状において、オランダによるスリナムとの開発協力協定の一方的な破棄は国際法上認められない」と速やかに結論づけた。リファーゲンによれば、援助停止の唯一の基準は「基本的な人権が継続的かつ組織的に侵害されているか否か」であり、法学者の見解では、スリナムについてはまだそうとは言えなかった。
だが、その状況は長くは続かなかった。1982年12月8日、ボウテルセはクーデター未遂の容疑で15人の反対派を処刑したのである。同年、セース・ファン・ダイクから開発協力相を引き継いだエーフィエ・スコーは、閣僚評議会の支持を得て、スリナムへの援助を即時停止した。オランダ政府はスリナム軍事当局宛ての書簡で、この決定の理由として人権の著しい侵害を挙げた。これに対し軍事当局は、ハーグのオランダ大使館宛ての書簡で激しく反発し、オランダが援助停止を「内政をオランダの考え方に合わせさせるための圧力手段」として利用していると非難した。
隠された本当の動機
スリナム側の非難は、完全に的外れだったわけではない。オランダ政府は援助停止の理由として人権侵害を掲げたが、意思決定プロセスにおける人権侵害の役割は小さかった。もちろん、パラマリボで起きた惨劇にオランダ政府が本心から憤慨していたことは疑いない。しかし同時に、この処刑事件は、スリナムとの開発条約を抜本的に見直すための都合の良い手段でもあったのだ。
エーフィエ・スコー自身がインタビューでこれを認めている。「個人的には、いずれ条約を再交渉すべきだと考えていました。スリナムとは実際、不可能な状況に直面していたのです。条約は機能せず、より大きな財政的・経済的自立どころか、オランダへの依存を深めるばかりでした。当時流通していたプロジェクト案件は、まるで文化・レクリエーション・社会福祉省だけで作成されたかのようで、福祉国家のあり方として当初の意図から完全に逸脱していました。それはスリナムとオランダの間に非常に不健全な関係をもたらし、スリナム政府は義務を果たさなくなっていきました。」
政策面・法理面から見れば、援助停止は論理的ではなかった。第一に、人権侵害はスリナムだけでなく他の途上国でも起きていたのに、オランダはそれに対していかなる措置も講じていなかった。これは当時、外務省の幹部たちにも認識されていた。例えば、アジア開発援助局長のM・ダメは覚書の中でインドネシアを例に挙げている。東ティモールや西イリアンで恣意的な処刑が繰り返されていたにもかかわらず、オランダはインドネシアと緊密な開発関係を維持していた。「スリナムとの類比は明白で、よく議論の種になります。スリナムでは15人の死者があれば援助停止の十分な理由になるのに、インドネシアでのあらゆる侵害を合わせても、いかなる措置を取るにはまだ不十分だということなのでしょうか。」
第二に、外務省の法律家たちは、今回の停止を「政府が行動方針を決定し、実行し、その後になってから法律顧問に正当化を求める」典型例だとみなしていた。また、援助再開の条件を民主主義への復帰とすることも同様に問題視されていた。12月殺人事件以前から、スリナムに民主的な体制など存在しなかったからである。
オランダの苦しい立場
外務省が援助再開について本格的に検討し始めたのは、1987年にボウテルセが政界から退いた後のことだった。さまざまな覚書で選択肢が検討されたが、いずれにせよオランダが従来の関係を続けるつもりはないことは明らかだった。
「スリナムとの展開。新しい展望」と題された覚書では、「過去の糸をそのまま引き継ぐことはできず、過去の経緯への異議を乗り越えられる別の種類の関係を模索しなければならない。(…)良好な協議のもとで協定を終了させることが最も適切な選択肢と思われ、その後、スリナムとの通常の二国間関係に入ることができる」と結論づけられた。
さらに、新しい援助関係は農業部門、軽工業・中規模工業、医療、教育に集中させることになった。1982年以前に開始されたプロジェクトの継続は認められず、新規プロジェクトは今後、厳格な審査を受けることになった。最大の資金提供国であるオランダが「かなり苦しい立場」に置かれていたため、援助を多国間ルートで流す必要があるともされた。
方向転換と新たな枠組み
スリナム側にとって、協定の破棄は当然ながら交渉の対象外だった。しかし、ヘンク・アロン首相と財務大臣S.C.ムングラは、新たな協力の形を検討することには前向きだった。最終的に、1975年の条約が全面的に再び発効することで合意に至り、その際に両者は共同声明に署名した。
実際には、これは重要な路線変更を意味した。以降、半年ごとの政策協議と新しい手続き規則が設けられ、プロジェクトは財務・経済・技術・制度の各基準に基づいて評価されるようになり、責任分担がより明確になり、資金は物品・サービスの供給者に直接送金されることになった。
しかし、新しい合意にもかかわらず、オランダとスリナムの協力は極めて困難を極めた。両国は義務をめぐって対立し続けた。スリナムはオランダが条件なく資金を移転すべきだと主張した一方、オランダは新しい手続き規則を定めた共同声明に従う形で条約を完全に遵守したいと訴えた。
度重なる援助停止
スリナムへの援助はその後さらに2回停止された。1回目は1990年12月、スリナム軍が再びクーデターを起こしてシャンカル政権を打倒したときである。1997年に援助関係は回復し、再び新しい合意が交わされた。いわゆる「ボネール合意」では、スリナムとオランダの担当閣僚が重点項目に注力し、政策の実施は両国の外交官に委ねることが定められた。
ところが、この合意は長くは続かなかった。原因は、1997年にオランダがデシ・ボウテルセに対して麻薬取引容疑で発行した国際逮捕状だった。スリナムは即座に対応し、ちょうどパラマリボへ向かう途中だった開発協力相ヤン・プロンクの入国を拒否。開発関係は再び凍結された。
3年後、援助関係は再開された。オランダは残りの3億5000万ギルダーの拠出を約束し、スリナムは援助をどの分野に充てるかを自ら決めることができた。しかし、それでも困難な関係は改善しなかった。2004年には非常に批判的な報告書『重荷を負った関係――オランダ・スリナム開発協力の25年』が公表された。執筆者たちは、スリナムへの開発援助が同国の発展に十分に寄与しなかったと結論づけた。植民地時代の因縁のため、オランダにとって明確でビジネスライクな合意に達することが難しい一方、スリナムは資金を効果的に活用できないことが判明したのだ。
開発協力相アグネス・ファン・アルデンネはその後、近い将来にスリナムとの特別な開発関係を終了させることを決めた。こうして、スリナム独立以来続いてきた困難な関係に幕が下ろされた。
総括――口実としての人権
1975年に締結された「オランダ・スリナム開発協力条約」は、最初から相互の苛立ちと不理解を生み、極めて困難な関係につながった。
スリナムはオランダを新植民地主義だと非難し、一方のオランダはスリナムが合意を守らず資金を適切に使っていないと感じていた。そのためオランダは当初から条約の改定を目指していた。法理論上は極めて弱い立場にあったにもかかわらず、オランダ政府は最終的に、12月殺人事件といったスリナムの危機を利用して援助を停止し、その再開に絶えず新たな条件を課すことで、異なる開発関係への転換を実現したのである。