桓武天皇の主な功績といえば、二度にわたる遷都と東北地方の安定化です。しかし、それ以外にも数々の政治改革を実施しています。今回は桓武天皇を中心に、平安初期の政治改革について詳しく見ていきましょう。
桓武天皇の大事業が成功した理由
まず最初に、桓武天皇はなぜ遷都（二度）や国土の拡張といった大事業を実現できたのか、その点について考えてみます。
先代が敷いてくれたレール
ひとつ目は、先代である光仁天皇の功績です。光仁天皇は、行政や財政の簡素化、民衆の負担軽減といった政治再建政策にすでに取り組んでいました。
これは現代でも、どの国でも同じことが言えます。前の指導者の政治が失敗し続ければ、その時点で支持を失い、結果として政権を引き継いだ側が「悪い政治を背負い込んだ」と見られてしまいます。光仁天皇の時代に政治の土台が整えられていたことは、桓武天皇にとって大きな追い風となりました。
桓武天皇は本来、官僚になるはずだった
ふたつ目は、桓武天皇がもともと天皇ではなく、官僚として出世することを望まれていた人物だったという点です。
官僚として経験を積んだ人物は、当時の政治の問題点を理解しやすい立場にあったと考えられます（命の危険が迫れば自分や身の回りのことばかり気にしてしまうように、余裕がなければ周りは見えないものです）。人脈の中から官僚となった人々も多く、適材適所に人材を配置できるのは、相手の人柄や能力をよく知っているからこそ可能なことでした。
周囲の貴族たちは自ら争っていた
最後は、桓武天皇の周囲の貴族たちが、皇位継承争いよりも親族同士の権力争いを優先していたという点です。
藤原種継の暗殺事件も、大仏造営などを通じて力を持っていた仏教勢力だけでなく、対立する勢力による犯行の可能性も指摘されています。藤原氏と縁戚関係にある皇族の数はすでに減少していたため、親族間の権力争いが皇位継承争いよりも優先される場面が多かったようです。
ここまではあくまで推測ですが、当初は政治基盤が弱かった桓武天皇。既存の仏教存の仏教勢力の排除（貴族と天皇が協力していたようです）に加えて、上記の三点が重なったことで、桓武天皇はそれまでになかった積極的な政治改革を実行できたのだと考えられます。
桓武天皇の政策
遷都と東北経営という二つの有名な政策のほかにも、桓武天皇には多くの政策がありました。特に力が注がれたのは地方政治の改革です。また、従来の法令では対応しきれなかった人員削減や税制改革など、制度面での改革も多岐にわたります。
班田収授法の見直し
たとえば班田収授法です。これは大宝律令を基礎とする律令国家において、6年ごとに口分田を支給するという制度でした。
その後、人口の増加などによってうまく機能しなくなったため、723年には新たな開墾を促す法案として三世一身法が、743年には墾田永年私財法が出されました。しかし、後に出された法令は「新しく開墾した土地」に関する規定のみで、班田収授法自体は701年から変わらず続いていました。
ところが、民衆の側から見ると、兵役・労役・租税の負担は男性の方が女性より重いため、男児の登録を減らそうとする偽籍が横行しました。さらに手続きが複雑で、管理側にとっても実施が難しい状況でした。
そこで班田収授法は、6年ごとから12年ごとへと改められ、手続きの簡素化が図られました。また、出挙の利率を50％から30％へ、雑徭を60日から30日へと引き下げるなど、民衆と管理側双方の負担軽減を目指しました。しかし残念ながら十分な効果は得られず、9世紀に入ると班田が実施されない地域が増え、30年、50年に一度しか行われない地域まで現れることになります。
勘解由使の設置と解由状
また、人事面での改革も忘れてはなりません。律令に規定されていない新しい官職は令外官と呼ばれますが、その一つである勘解由使（かげゆし）が設置されました。さらに、当時定員外で増えていた国司の整理や、郡司の廃止も進められました。
解由状とは、国司として在任中に租税の徴収や税として納める品目の管理に問題がなかったことを証明する文書（＝解由）で、新しい国司が先任の国司に渡すものです。先任国司はこの解由状を式部省に提出できなければ、次の官職に就くことができませんでした。
では、なぜ解由状を監査する必要があったのでしょうか。もちろん、不正が多かったからです。
中央から派遣された国司は「中央の代表」として、任国に住む人々から租税を取り立てなければなりませんでした。しかし、国司の中には徴収した租税を着服し、ごく少量の文書や現物だけを中央に納める者が現れます。新任の国司と先任の国司が話し合い、「問題なし」とする解由が横行したのです。
国司が私腹を肥やす手段はほかにもありました。743年の墾田永年私財法以降、開墾された土地は開墾した者のものとなるため、国司が雑徭を課して農民に自分の土地を開墾させていたケースもあったようです。こうした不正の横行が、国司の再編と勘解由使の設置につながったのです。
少数精鋭の志願兵「健児」
ところで、桓武天皇といえばもう一つ有名な政策があります。健児（こんでい）の導入です。健児とは少数精鋭の志願兵のことです。東北と九州以外の各地域では軍団・兵士を廃止し、健児が採用されました。この制度は、兵士の質の低下が懸念されたために導入されました。
結局、これらの政策は必要な改革ではあったものの、完全な成功とは言えませんでした。これらの改革は息子である平城天皇や嵯峨天皇へと受け継がれていくことになります。