イギリス領インド当局は、全英ムスリム連盟の要求を受け入れ、1909年にモーリー・ミントー改革法（インド参事会法）を公布しました。この法律によって、インド民族運動の団結は大きく崩されることとなりました。
モーリー・ミントー改革法の内容
モーリー・ミントー改革法により、イギリス植民地政府は、州立法評議会においてムスリム、地主、商人に分離代表制を認めました。つまり、彼らのために議席を確保したのです。これにより、イギリス政府は初めてヒンドゥー教徒とムスリムを別個の単位として扱い、それぞれに独立した代表権を与えました。さらに、代表権の面ではムスリムに特別な優遇措置が講じられました。
中央および州の立法評議会では、人口比を超えて多くの代表を送り出す権利がムスリムに与えられました。また、ムスリム有権者の所得資格はヒンドゥー教徒よりも低く設定されました。国民会議派はこの制度に反対し、ムスリム連盟はこれを支持しました。歴史家たちは、イギリスによるこの体制を「分割統治」政策と呼んでいます。
R.P.シンはこう記しています。「イギリスは1909年のインド参事会法を通じて、宗派間の憎悪の種を蒔いた。」 著名ジャーナリストのドゥルガダースは、「ホワイトホールは分離選挙区と共同体代表制を受け入れることで、知らず知らずのうちに国家分裂の種を蒔いた」と述べています。またガネーシュプラサード・バールナーイは、「モーリー・ミントー改革法によってコミュナリズムという作物の収穫が保証された。ミントーの言葉を借りれば『ムスリム国家』である」と書いています。
しかし私たちは、これらの種が意図せず蒔かれたものとは考えていません。コミュナリズムの種は何世紀にもわたりインドの政治的土壌の中に存在し、その芽も長い間育ち続けてきました。モーリー・ミントー法は、このコミュナリズムという作物を刈り取り、そこから最大限の利益を得る手法を確立したのです。同法の規定により、ヒンドゥー教徒とムスリム双方の間で自陣営への熱気が高まり、インド政治は完全に宗派的な色彩を帯びるようになりました。全国各地でデモが始まり、社会全体が不穏な空気に包まれました。
ラクナウ協定による一時的な平穏
当時、ムスリムにとって不利な二つの大きな国際的事件が発生していました。
- バルカン半島をめぐるヨーロッパ諸国間の二度の戦争（バルカン戦争）
- トルコにおける青年トルコ運動
いずれの事件でも、ムスリムはキリスト教勢力の手によって屈辱を味わうことになりました。このため、1911年以降、インドのムスリムの間でイギリス支配への忠誠心は急速に冷え込んでいきました。ムスリム連盟がムスリムにイギリスへの忠誠を説き続けていた一方、国民会議派はイギリスに対して「自治（植民地自治）」を求めていました。その結果、インドの若い世代のムスリムは、次第にムスリム連盟よりも会議派の目標に共感するようになったのです。
こうしたムスリム青年層の意識変化を受けて、1913年、ムスリム連盟は綱領を改正し、会議派と同じく「インドにおける自治」の獲得を目標とすることを明言しました。
両党の目標が一致すれば、接近するのは自然の流れでした。会議派側も目標達成のためムスリムの協力を必要としていました。その結果、1916年に両者の間で協定が成立しました。これが「ラクナウ協定」です。この協定の実現には、バル・ガンガーダル・ティラクとムハンマド・アリー・ジンナーの果たした役割が極めて大きかったと言われています。協定の主な内容は以下の三点です。
- ムスリム連盟も、会議派と同様にインドへの責任政治（責任ある統治）を要求した。
- 会議派はムスリムの分離選挙区の要求を受け入れ、各州におけるムスリムの議席比率も承認した。国内11の州立法評議会におけるムスリムの比率は、パンジャーブ50％、連合州30％、ベンガル40％、ビハール25％、中央州15％、マドラス15％、ボンベイ43％などと定められた。
- 立法評議会において、個人議員の提出した動議に対して同一宗派の4分の3以上の議員が反対した場合、その動議は審議されないことが認められた。
マダン・モーハン・マールヴィヤやC.Y.チンターマニをはじめ多くの会議派指導者は、この協定でムスリムに過大な譲歩がなされたと感じました。一部の歴史家は、これらの譲歩こそが、後のパキスタン建国へと至るコミュナリズム発展の重要な一環であったとみなしています。
ティラクはこう述べています。「我々のムスリム同胞に過大な譲歩がなされたと考える人もいるだろう。しかし、スワラージ（自治）の要求に対する彼らの心からの支持を得るためには、それは必要なことであった。厳正な正義の観点からそれが正しいかどうかは別として、彼らの援助と協力なしに我々は前進できないのだ。」 アヨーディヤー・シングによれば、「この協定によって最も打撃を受けたのは、イギリス帝国主義者とその手先たちであった。」 ラクナウ協定の結果、国内の宗派問題はしばらくの間、沈静化することとなりました。
中央議会におけるムスリムへの更多数配分
1914年から1919年にかけて戦われた第一次世界大戦は、インドにおけるイギリス統治の構造を根本から揺るがしました。大戦では68万人ものイギリス人が命を落とし、この損失は本国にとって致命的な打撃となりました。インドでは自治権を求める声が日増しに高まっており、ヴィクトリア女王の宣言やモーリー・ミントー法を根拠にインドを統治し続けることはもはや不可能でした。イギリスは、インド人に統治へのより大きな参加を認める法律を本国議会で可決し、インドで施行する必要に迫られたのです。
第一次世界大戦中、インド人はイギリス政府に全面的な協力を与え、多数のインド人青年がイギリス軍の戦線で命を捧げました。その見返りとして、イギリス植民地政府は、戦争終結後にインド人へ自治権を与えることを約束しました。しかし終戦後、イギリス政府はその約束を守りませんでした。
「1919年インド統治法」を通じて、モンタギュー・チェムスフォード改革が発表されました。これはインドの新憲法であり、1909年のモーリー・ミントー改革法に取って代わるものでした。この憲法ではインド人に統治へのより多くの参加が認められましたが、自治権そのものは与えられませんでした。これはインド国民に対する裏切りでした。そのため民族主義指導者たちは同法に強い不満を抱きましたが、ガーンジーはこの憲法の実施に賛成の立場をとりました。こうしてイギリスは、直接支配下にある11のイギリス領インド州にこの新法を施行しました。
1919年インド統治法により、インドで初めて二院制の中央立法府（国会）が設立されました。第一院は立法議会、第二院は国家評議会と呼ばれました。立法議会の任期は3年、国家評議会の任期は5年とされ、総督は任期満了前でもこれらの議院を解散できる権限を持っていました。
中央立法議会は145人の議員で構成され、うち104人が選挙で選ばれる議員でした。選出議員の内訳は、一般選挙区52人、ムスリム30人、シーク教徒2人、ヨーロッパ人9人、大地主7人、そして商業界の利益を代表する4人でした。41人の任命議員のうち26人は政府高官、15人は非官僚メンバーでした。一方、中央国家評議会の最大議席数は60でした。
このうち官選議員は最大20人までとされました。残りの40人のうち34人が選挙で選ばれ、内訳は一般選挙区から19人、ムスリム・シーク教徒・キリスト教徒などの共同体選挙区から12人、特別選挙区から3人でした。さらに非公式議員6人が総督により任命されました。
このように、両院とも必要に応じて、白人政権がムスリムやキリスト教徒の代表、そして政府側議員の票を背景に、会議派の提出するあらゆる法案を否決できる仕組みが組み込まれていました。それでも、この制度を通じてインド人は近代的な政治統治の体系へ足を踏み入れることになりました。そのため多くの学者は、インドの憲政発展の種子は、この法律の中にすでに宿っていたと評価しているのです。