難民現象、すなわち居住地における危険から逃れ、他の土地へ移動する人々の保護という課題は、近代になって初めて現れたものではない。むしろ何世紀にもわたり、多くの帝国が耕作地の拡大や収入の増加、そして防衛が困難な新征服地への支配強化を目的として、強制的な人口移動を行ってきた。
しかし、18世紀末以降に進んだ国民国家形成のプロセスは、領土・主権・市民権・移動の関係を再定義へと導き、ヨーロッパにおける難民移動のあり方を大きく変えた。
市民と外国人の区別、そしてナショナリズムの台頭
市民と外国人の区別が次第に固定化されるにつれ、人口移動は政治的統制の対象となっていった。支配的民族の人口的境界線をどこに引くかが重大な政治的利害となり、ナショナリズム思想と西欧型国民国家イデオロギーの浸透により、宗教的・民族的に異質な集団が同一の領域で共存することは「不自然で有害」なものとみなされるようになったのである。
国民的主権は、国家が人口移動を誘導・制限することで自国の人口構成を形成する権利を伴っていた。市民権の地位を保障するための領土的・社会的囲い込みと、人間の移動の規制は、国家政策の領域に組み込まれた。国家は移動の規制を通じて、人口の民族的構成を変えることで均質性を高めようとすると同時に、経済上その他の理由から移動の流れと構成を管理しようとした。
しかしながら、行政上の弱点や予期せぬ出来事、そして何よりも、強制か自発かを問わずあらゆる人の移動に関わる諸主体の対立する利害、変化する力関係、異なる戦略が、国家の決定と実践を絶えず揺るがした。新しい定住地において、難民――とりわけ貧者、少数宗派・少数言語の人々、非識字者、女性や子どもといった弱い立場のグループ――の制度的・経済的・社会的に劣位な地位は、彼らの声を相対的に弱いものにしていた。
ギリシャにおける難民問題の起源
ギリシャでは、難民問題そのもの、それに関わる人々、そしてその管理をめぐる枠組みが、ギリシャ国家が国際的に承認され、その管轄権と義務が確定する以前にすでに形づくられていた。
とはいえ、強制的に移動を余儀なくされた人々の自律性もまた徐々に拡大していった。たとえそれが先住民との関係でしばしば再び制限されたとしてもである。いずれにせよ、難民の存在は、社会と政治勢力に対し、危険にさらされた人々とは誰か、そしてその保護に自分たちが負う責任とは何かを問いかけ、ケア、帰属、市民権、民主主義といった課題に向き合うことを迫ったのである。
ギリシャ革命が限られた地域で展開されたという事実は、闘争の指導層に、反乱が鎮圧された地域からの難民のケアと定住――そして最終的にはオスマン帝国との戦争の必要のための活用――という問いに直面させた。革命的当局は、その措置を実行できないことがほとんどであったにもかかわらず、後に新生ギリシャ国家の政府が踏襲することになる実践を開始したのである。
カポディストリアスの難民再定住政策
初代大統領カポディストリアスは、農村人口と農業生産の増加を見越して、難民集団に土地を与えることでその生活再建を図ろうとした。同時に当然ながら、脆弱で財政基盤の弱い国家からの援助を受ける人数を制限しようともした。「祖国の惨禍によって自由な国土への避難を余儀なくされた者」と、自らの意思で来た者とを区別することによってである。
当局は多くの難民をギリシャ市民の範疇に含め、随時登録を行い、闘争への有用性やニーズの緊急性に応じてグループに分類し、一部には宿舎や食料、土地を与え、分散させることを決めると同時にその移動を統制し、定住地を決定し、先住民との摩擦を減らすための措置を講じようとした。
ほどなく難民自身が「ギリシャ市民の権利」を要求するようになった。独自の定住地と土地の獲得、国民議会への自身の代議員の派遣、外国人とみなされないことなどを求めたのである。こうした要求そのものが、先住民の彼らに対するしばしば敵対的な態度と、両者間の対立の利害を浮き彫りにした。
19世紀から20世紀初頭の難民流入と国家の対応
19世紀を通じて20世紀初頭にかけて、オスマン帝国内各地での反乱の失敗や鎮圧、バルカン半島での迫害と紛争は、ギリシャ領内への難民の流入をもたらし、受入れと生活再建のための措置が採られることになった。国民イデオロギーの文脈において、「同一民族」に属するとみなされた難民の再定住は、国家の義務として大きく扱われた。国家はそうすることで、市民・納税者・兵士の体を拡大できたからである。
テッサリア農業基金の設立(1907年)
1907年、バルカンからの難民および土地を奪われた先住民の再定住のために、テッサリアでの土地配分を担う最初の国家機関としてテッサリア農業基金が設立された。この組織は土地を確保し、住宅の貸付のための資金を割り当てた。再定住される難民は出身地ごとに分類され、故郷に似た環境のもとで一括して定住させられた。
マケドニア問題と「新領土」への入植
19世紀末に近づくと、オスマン帝国内の州であるマケドニアで土地を購入し、そこにギリシャ市民あるいは在外ギリシャ系人口を定住させることでマケドニア問題を解決せよという声が高まった。バルカン戦争後には、「新領土」の状況に詳しい専門家たちが、現地の農民のギリシャ意識を醸成するための荘園の分配と、在外難民による新占領地域の定住化を提言した。
こうしてバルカン戦争直後から、長年の紛争で人口が減少した地域の人口増加、国境地域におけるギリシャに忠誠を誓う人口の定住の確保、そして民族構成――とりわけマケドニアのそれ――の変更を目指して、「新領土」への難民定住が始まった。当初はオスマン帝国とバルカンからの難民が再定住されたが、ロシア十月革命と連合軍のウクライナ遠征の失敗後には、約5万人の在露ギリシャ人をギリシャ領内へ移送する救出作戦が組織された。彼らはギリシャ当局によってマケドニアの国境地域に配置された。
難民救済法とヴェニゼロスの農地改革
1914年、テッサロニキに「マケドニアにおける同族移住者の保護・定住中央委員会」が設立された。1917年の難民救済法は、初めて誰が難民とみなされるかを定義し、敵対的国家による迫害や出自といった基準だけでなく、今度は経済状況によっても救済対象となる人数を絞り込もうとした。同法は、公認の難民協会による証明または第三者の証言による難民身分の認定手続きも確立した。
同じ1917年、国家分裂が先鋭化する時期に、ヴェニゼロスは農地改革に着手した。これは「新領土」に新しい土地所有制度を導入し、小農の層を強化し、農業生産部門を近代化するとともに、そこに暮らす民族的に異質な農民たちにギリシャ国家への好意的態度を採るよう説得することで、これらの新地域におけるギリシャ主権を確保することを狙いとしたものであった。1919年に調印されたヌイイ条約には、ギリシャとブルガリアの間の任意的人口交換協定も含まれていた。
1922年への布石
こうして20世紀最初の20年間に、それまでの難民の保護・再定住政策は補完され、1922年以降に取ることになる形を大きく整えていった。すなわち、新たに領土へ編入された地域や国境地域、あるいは現地の民族構成の変更が必要とみなされた地域への難民定住の優遇、国家的または収用された土地での一部の難民と先住民の農業的再定住、異質な農村人口の忠誠心を強めるための土地分配の活用、難民を国民的事業にとって有用か否か、国家援助の権利を持つか排除されるかに応じた区分、そして登録・難民身分の認定・市民権取得の手続きの定義などである。
人口交換の政策もすでに議論され、制度化されていた。ギリシャの行政システムは、難民救済と再定住の分野で一世紀の経験を積み重ねており、この問題の管理における選択肢に精通していた。このノウハウは、1922年以降、小アジア、東トラキア、ポントスから100万人を超える難民を受け入れた際に活用されることになった。この全期間を通じて、人口の流入と流出の統制、そしてギリシャの住民を市民と外国人、先住民と非先住民、同族と異邦、援助の権利を持つ者と排除される者へと分類することは、人口の増加とその構成の形成のための道具として用いられたのである。
*リナ・ヴェントゥラ(Lina Ventura)は、政治学・歴史学部の現代史教授(専門:「移民とディアスポラ:現代的・通時的アプローチ」)。